Politiker in den Vereinigten Staaten, Europa und Asien ringen um die langfristige Finanzierbarkeit ihrer Rentensysteme. Ein neuer Bericht der Weltbank zeigt nun, dass der zunehmende demografische und wirtschaftliche Druck Entwicklungs- und Industrieländer gleichermaßen zwingt, überfällige Rentenreformen endlich anzupacken. Laut dem Bericht-Old-Age Income Support in the Twenty-First Century: An International Perspective on Pensions and Reform - machen der größere Anteil der Frauen an der weltweiten Erwerbsbevölkerung, die steigenden Scheidungsraten, Veränderungen der Beschäftigungsmuster in der weltweiten Wirtschaft, die sich auftürmenden Haushaltsdefizite und der wachsende Bevölkerungsteil der Alten Rentenreformen unumgänglich.
„Dieser Bericht zeigt uns, dass der Antrieb für Rentenreformen in den meisten Ländern zunächst vor allem die kurzfristige haushaltspolitische Sorge darüber ist, wie die teuren staatlichen Systeme aufrecht erhalten werden können. Doch die bedeutenderen längerfristigen Probleme der weltweiten Alterung und des gesellschaftlichen Wandels sowie die Veränderungen der Weltwirtschaft sind ebenso wichtige Aspekte für diese Debatte", erklärt Robert Holzmann, Direktor der Sektion Soziale Sicherheit der Weltbank, Mitverfasser des neuen Berichts und ein führender international anerkannter Experte in Sachen Rentenreform.
Der Bericht stellt einen gemeinsamen Rahmen zur Verfügung, der Ländern bei der Lösung des Rentenproblems helfen soll. Dazu schlägt er eine Diversifizierung des Rentensystems in eine Kombination aus staatlichen Elementen zur Sicherung eines Mindestlebensstandards sowie privat verwalteten und finanzierten Komponenten vor. Ferner stellt er die potenziellen Zusammenhänge zwischen Rentenreformen sowie wachstums- und entwicklungsfördernden Bedingungen heraus. Demnach seien angesichts der immensen demografischen und wirtschaftlichen Veränderungen die meisten staatlichen Rentensysteme nicht für Leistungen in der heutigen Höhe ausgelegt worden. Daher werde es zur Aufrechterhaltung der bestehenden Systeme notwendig, entweder die öffentlichen Ausgaben für Gesundheit und Bildung zu reduzieren oder die Renten für die nächsten Generationen von Alten drastisch zu kürzen.
Vielfach, so der Bericht, seien die tatsächlichen Haushaltskosten kaum jemals umfassend oder transparent ermittelt worden. Außerdem würden Rentensysteme in den meisten Fällen nicht die „versicherungsmathematischen" Grundsätze effektiver Rentensysteme erfassen. Nach Aussage der Weltbank, die an Rentenreformen in mehr als 80 Ländern mitgewirkt und mehr als 60 Ländern finanzielle Unterstützung für Reformen gewährt hat, würden ein nachlassendes Wirtschaftswachstum und vermehrte Armut die Folgen sein, wenn Probleme wie diese nicht gelöst würden.
Die Aufrechterhaltung nicht bezahlbarer Rentensysteme durch fortlaufende staatliche Transferzahlungen sei, wie Holzmann erklärt, häufig der Hauptgrund für hohe und steigende Haushaltsdefizite. Diese wiederum könnten die gesamtwirtschaftlichen Aussichten eines Landes in wirtschaftlichen Krisenzeiten erheblich verschlechtern. Das drastischste Beispiel sei bislang Brasilien gewesen, wo das Haushaltsdefizit im Jahr 1998 auf über 6 Prozent des BIP angewachsen war und das Land nach den Finanzkrisen in Ostasien und Russland in eine tiefe Krise stürzte. Zwei Drittel dieses Defizits, also rund 4 Prozent des BIP, seien auf rentenbedingte Kosten zurückzuführen gewesen.
Weiterhin, wenn eine Regierung die destabilisierende Wirkung hoher staatlicher Transferzahlungen minimieren wolle, müsse sie mehr Steuern erhöhen oder an anderer Stelle den Haushalt kürzen. Da es schwierig sei, Steuern zu erhöhen, würde sich in vielen Entwicklungsländern die Regierung dazu entschließen, andere Sozialausgaben zurückzufahren, in der Regel für Gesundheit und Bildung. So wird beispielsweise bei höheren Rentenkosten für ehemalige Lehrer einfach die Zahl der neuen Lehrer reduziert, die bei einem bereits eingeschränkten Budgetrahmen eingestellt werden können. In anderen Fällen müssen Lehrer nach Erreichen des Rentenalters weiterarbeiten, da die Rentenkasse nicht über genügend Mittel zur Finanzierung ihrer Rente verfügt. Folglich können keine neuen Lehrer eingestellt werden.
Gesellschaften und Beschäftigungsmuster im Wandel
Neben wirtschaftlichen Gründen macht auch der tiefgreifende Wandel der Gesellschaften und moderne Arbeitsformen der Menschen Reformen notwendig.
Größerer Anteil von Frauen an der Erwerbsbevölkerung - Der Anteil der Frauen an der weltweiten Erwerbsbevölkerung ist in den letzten Jahrzehnten sprunghaft gestiegen, jedoch haben sich die Rentensysteme nicht auf diese Veränderung eingestellt. Die meisten Rentensysteme sind für Arbeitskräfte mit einem unterbrechungsfreien Berufsleben ausgelegt, was nicht die Realität der meisten Frauen widerspiegelt, die aus dem Beruf ausscheiden, um Kinder zu erziehen, geringere Löhne verdienen und in der Regel einige Jahre länger leben als ihre Ehemänner. Ungeschiedene Ehen sind in vielen Ländern heute ebenfalls eher die Ausnahme als die Regel. In zahlreichen OECD-Ländern sind beispielsweise die Scheidungsraten so hoch, dass nur rund jeder zweiten Ehe auf Dauer Chancen eingeräumt werden. Die Folge ist eine große Zahl von älteren Menschen in Ein-Personen-Haushalten. Alle diese Entwicklungen setzen Frauen einem größeren Altersarmutsrisiko aus, wenn die Rentensysteme nicht an ihre speziellen Bedürfnisse angepasst werden.
Veränderte Arbeitsmuster - Diese neuere Entwicklung bezieht sich auf die Abnahme der Vollzeit-Beschäftigungsverhältnisse und die Zunahme von Teilzeitstellen, Selbstständigkeit und befristeten Arbeitsverhältnissen. Dieser Trend kann der Globalisierung und dem Wettbewerbsdruck zugeschrieben werden. Was auch immer der Grund sein mag, die betroffenen Arbeitskräfte sind bei vielen heutigen Rentensystemen, die auf einem Vollzeit-Beschäftigungsmodell aufbauen, klar im Nachteil. Rentensysteme müssen künftig dahingehend geändert werden, dass sie für diese Arbeitskräfte des 21. Jahrhunderts zugänglich und die Leistungen portierbar sein müssen, da vielen dieser Menschen andernfalls im Alter große Armut droht.
Mangel an Rentenversicherungsschutz - Arme, Angestellte und Arbeiter, die zwischen dem offiziellen und dem inoffiziellen Arbeitsmarkt hin und her wechseln, genießen in den meisten Entwicklungsländern noch immer einen sehr dürftigen Rentenversicherungsschutz. Die Verbesserung dieses Schutzes setzt voraus, dass teure, untragbare Systeme reformiert werden, dass über die Einführung von Sozialrenten nachgedacht wird, gerade wenn ältere Menschen armutsanfälliger sind als andere „Risikogruppen" in der Bevölkerung, wie zum Beispiel Kinder und Behinderte und die Finanzierung sichergestellt werden kann, und dass freiwillige, eigenfinanzierte Systeme, die Arbeitskräften im informellen Sektor besser helfen können, eingeführt oder verbessert werden.
Steigende Zahl der Alten - Weltweit steigt der Bevölkerungsanteil der Alten aufgrund der höheren Lebenserwartung und der sinkenden Geburtentraten kräftig. Dies wird in aller Welt zu einem stetig steigenden Durchschnittsalter der Bevölkerung, einer wachsenden Zahl von alten Menschen (65 Jahre und darüber), einem noch stärkeren Anstieg der Zahl der sehr alten Menschen (85 Jahre und darüber) und einem Anstieg des Verhältnisses aus Alten (65 Jahre und darüber) und der Bevölkerung im Erwerbsalter (15 bis 64 Jahre) führen. Dieser Trend ist in Europa und Japan am deutlichsten zu beobachten, in Afrika und Nahost dagegen am wenigsten offenkundig. Doch in fast allen Ländern ist er Realität geworden und schreitet in den Entwicklungsländern sehr viel schneller voran als in den Industrieländern. Während heute rund 60 Prozent der Alten in Entwicklungsländern leben, wird dieser Anteil Prognosen zufolge bis zum Jahr 2050 auf 80 Prozent ansteigen. Die Industrieländer wurden reich, bevor sie alterten, die Entwicklungsländer werden dagegen alt, bevor sie reich werden. Doch beide stehen bedingt durch die Bevölkerungsalterung vor gewaltigen Herausforderungen.
Das hat im Wesentlichen zwei Effekte. Erstens werden Rentensysteme, die nach dem Umlageverfahren funktionieren, das heißt Abgaben einer Generation werden für Leistungen an deren Eltern verwendet, angepasst werden müssen, um der Realität gerecht zu werden, dass die Alten heute länger leben, als man bei der Ausgestaltung dieser Systeme erwartet hatte. Zweitens müssen Rentensysteme flexibler sein, um älteren Arbeitskräften Anreize zu bieten, länger zu arbeiten, um so wiederum genügend Arbeitskräfte zur Aufrechterhaltung des Wachstums sicherzustellen. Umso bedeutsamer wird also die Beurteilung von effektiven Alterseinkommenssystemen für alte Menschen sowie auch der Austauschbeziehungen und Synergien zwischen Geldern, die für das Erreichen von Wachstumszielen (etwa Bildungs- und Gesundheitsausgaben) aufgewendet werden, und Mittel, die zur Linderung der Armutsanfälligkeit von Bevölkerungsgruppen wie Kindern und Behinderten aufgebracht werden.
„Rentenreformen haben in einer Vielzahl von Ländern in Mittel- und Osteuropa wie auch in Lateinamerika und Asien bereits zur Entstehung von Systemen geführt, die eine solide Grundlage für zukünftiges Wachstum und Sicherheit darstellen. Regierungen in anderen Regionen müssen aus diesen Erfahrungen lernen und Reformen einleiten, bevor sie von den finanziellen und sozialen Kosten überwältigt werden, die anfallen werden, wenn sie nicht rasch und nicht umfassend genug handeln", erklärt Richard Hinz, Mitverfasser des neuen Rentenberichts und Weltbank-Berater im Bereich Rentenpolitik.
{Eine detaillierte Darstellung, wie verschiedene Regionen und Länder das Problem der Rentenreform angehen, ist in Kapitel 7 enthalten, Regional Experiences: Developments and First Evaluation of Reform, ab Seite 141 des Berichts.}
Lösungen - Kein Patentrezept
Laut dem neuen Bericht der Weltbank hat das vergangene Jahrzehnt die Bedeutung von Rentensystemen für die wirtschaftliche Stabilität von Ländern und die Sicherheit ihrer alternden Bevölkerung verdeutlicht. Die Reformerfahrungen der letzten zehn Jahre haben ebenfalls gezeigt, dass es keine Patentlösungen gibt-Länder müssen abhängig von den jeweiligen besonderen Gegebenheiten vor Ort aus einer Reihe von verschiedenen Kombinationen aus Elementen eines effektiven Rentensystems die am besten geeignete Reform auswählen. Ebenfalls wird deutlich, dass die beiden vorrangigen Ziele von Rentensystemen, nämlich der Abbau der Armut und die Minderung des Risikos eines rasch sinkenden Lebensstandards im Rentenalter, sowie das allgemeinere Ziel, armutsanfällige alte Menschen vor wirtschaftlichen und sozialen Krisen zu schützen, nach wie vor von Relevanz sind.
Vor dem Hintergrund dieser Ziele ist die Weltbank der Ansicht, dass ein mehrere Säulen umfassendes System bei einer Rentenreform die beste Lösung ist, da es bei weitem flexibler und besser in der Lage ist, die verschiedenen Risiken anzugehen, die Rentensysteme mindern sollen. Vorabfinanzierung und marktorientierte Investitionen gelten als wesentliche Elemente der meisten Reformen, doch die Grenzen der Finanzierung werden ebenfalls sehr viel deutlicher gesehen.
Der vorgeschlagene, mehrere Säulen umfassende Rahmen sieht eine Kombination aus fünf Grundelementen vor: (a) einer beitragsunabhängigen oder „Null-Säule" (in Form einer garantierten Mindest- oder Sozialrente), die ein Mindestmaß an Schutz bietet, (b) einer „ersten Säule" in Form eines Beitragssystems, das in unterschiedlichem Grad an das Einkommen gekoppelt ist und einen gewissen Teil des Einkommens ersetzen soll, (c) einer obligatorischen „zweiten Säule", die im Wesentlichen ein privates Sparkonto ist, aber unterschiedlicher Gestalt sein kann, (d) einer „dritten Säule" mit freiwilligen Maßnahmen, die sehr unterschiedlich sein können (privat, arbeitgeberfinanziert, festgelegte Leistungen, festgelegte Beiträge), im Wesentlichen aber flexibel und diskretionärer Art sind, und (e) informellen intrafamiliären oder generationenübergreifenden Quellen für finanzielle und nicht-finanzielle Unterstützung für Alte, darunter Zugang zu Gesundheitsdiensten und Wohnraum.
Aus einer Vielzahl von Gründen kann ein System, das so viele wie möglich dieser Elemente aufgreift--in Abhängigkeit von den Präferenzen der einzelnen Ländern sowie der Höhe und Häufigkeit von Transaktionskosten-das Alterseinkommen durch Diversifizierung effektiver und effizienter sicherstellen. Wie der Bericht darlegt, besteht die zentrale Herausforderung darin, diese verschiedenen Merkmale zu einem umfassenden System zu kombinieren, das den lokalen Bedürfnissen jedes Landes gerecht wird und auch die Marschroute für umsetzbare Reformen vorgibt.
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